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專家解讀國務院關于授權和委托用地審批權的決定：“放權”而非“放松”
03月12日，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定（國發〔2020〕4號）》（以下簡稱決定）。《決定》發布后，引起社會強烈關注。
《決定》主要涉及兩方面內容，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。另外，《決定》特別強調各省級單位政府要嚴格審查涉及永久基本農田等特殊用地的占用，要切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地。
i自然及時聯系中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授、著名土地問題專家嚴金明，邀請他對《決定》進行解讀，以饗讀者。
本文目錄分為五個方面：
一、政策背景：“變”和“放”
二、政策目標：“增效”而非“增量”
三、政策原則：“放權”而非“放松”
四、政策試點：“接得住”也要“管得好”
五、政策實施：“應對風險”和“加強監管”
以下是正文：
一：政策背景：“變”和“放”
《決定》立足世情、國情的深刻變化，貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神，呼應新修改的《土地管理法》，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。
以“變”迎接戰略機遇期。我國正處于百年未有之大變局的歷史進程中，國內外形勢正發生著深刻復雜的變化，我們面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有。當前，我們需要緊緊抓住戰略機遇期，改善營商環境，轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，促進產業發展，土地政策自然而然需要適應這種國內外客觀形勢的變化，為全面建成小康社會和實現現代化提供更好更快的支撐保障。
以“放”促進“放管服”改革。隨著國家治理體系和治理能力現代化水平提升的要求日益迫切，我國“放管服”改革也進入深化拓展期，自然資源管理推進簡政放權正是應時之需，從注重審批向完善監管和提供優質服務轉變，以便進一步從微觀管理事務中解脫出來，更多地向戰略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授權和委托省級政府用地審批權的改革也是順勢而為，以實現自然資源治理體系和治理能力現代化的新時代要求。
二：政策目標：“增效”而非“增量”
實際上，《決定》對相關審批權下放旨在“增效”。通過下放相關建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地制宜、因情施策，破解項目用地“落地難”、和“落地慢”問題，賦予地方政府更大的權利自主調整土地利用空間布局，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，讓項目落地速度滿足社會經濟發展要求，進而滿足改善營商環境、服務產業發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利于解決農村建設項目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農村土地利用低效浪費等問題，助推鄉村振興的進一步實現。
然而，“增效”并非“增量”，《決定》并未對建設用地規模“松綁”。《決定》對建設用地審批權的下放，是由于地區發展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而非建設用地規模“增量”，并未對建設用地規模“松綁”。當前部分媒體對《決定》的解讀頗多偏誤，認為《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”等的觀點都是對《決定》內容的錯誤解讀。實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，實現土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。
三：政策原則：“放權”而非“放松”
客觀上講這次放權力度確實較大。永久基本農田以外的農用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準，同時部分地區率先獲得了以往只能經過國務院審批的“基本農田”用途調整的權力的試點。然而，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對于土地管理的要求并沒有放松。
對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松。賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進最為科學合理的土地利用，服務最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎設施用地保障、新產業新業態用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛生應急等公共事業用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產用地松綁”。
最嚴格的耕地保護制度和堅決守住耕地保護紅線的要求沒有放松。決定要求委托試點省份自然資源主管部門必須遵循嚴格保護耕地、節約集約用地的原則，按照法律政策規定及審查標準規范進行用地審查。按照持續加強改進最嚴格的耕地保護制度的要求，牢固樹立耕地數量、質量、生態三位一體保護理念，持續推進改革創新，著力建立規則明晰、嚴保嚴管、動態監管、責任追究的耕地保護監督機制，堅決守住耕地保護紅線。
對于國土空間規劃和空間用途管制的未來執行并沒有放松。首先，三條紅線沒有放松，用途管制的要求并沒有放松。生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，仍然是我國調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的三條紅線。其次，規劃建設用地總量調控沒有放松。當前，仍然從嚴從緊控制建設用地總量。如北京實行減量發展，嚴守建設用地規模底線，至2035年城鄉建設用地規模實現減量發展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路，為城市通過轉變土地利用方式促進城市發展轉型進行探索。
四：政策試點：“接得住”也要“管得好”
本次用地審批權改革確定的首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會選擇以上八個地區作為試點省份？首要原因在于，試點地區有迫切的改革需求，項目落地速度與經濟發展速度匹配訴求較高。八個省份大多為經濟社會發展速度較快省份，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環境承載壓力較大，部分項目落地速度難以滿足現實要求，改革后，這些地區有自主審批權限，有利于其調整農用地轉用和項目落地節奏，可以根據形勢變化及時調整用地計劃和布局，進一步優化土地利用的空間布局和數量結構。
其次，試點地區基礎條件較為突出。試點地區大多數經濟基礎較好，產業結構較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務的后續評估、監管的多維落實提供組織、資金、技術等各個方面的保障，同時，試點地區不同的經濟社會發展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產業發展和經濟社會變化的沖擊影響。
最后，本次試點也是對試點地區治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風險可能將在各個地區顯露，如何落實省級政府責任、調整審批節奏、把握審批要求、動態協調土地利用布局、統籌城鄉建設用地、確保實現耕地占補平衡、實現自我審查和監管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當地政府而言也是巨大的考驗。
五：政策實施：“應對風險”和“加強監管”
當然，任何政策的認知、擴散和實施都可能面臨諸多風險：首先，農用地轉為建設用地審批權利的下放，會不會在短期內造成城市周邊耕地占用速度加快，影響到耕地占補平衡“占一補一”、“占優補優”和“占水田補水田”的具體落實，在一定程度上加劇占而不補、占優補劣的出現？其次，審批權限下放會不會被社會誤讀為“集約節約利用不可行”“鼓勵省級中心城市擴張”“鼓勵土地財政”“鼓勵房地產業發展”，從而影響城市特別是省級中心城市在土地利用政策執行上擯棄“集約節約”的思路、回到“蔓延擴張”的老路？最后，在新增建設用地指標規模限定的情況下，地方政府會不會通過城鄉建設用地增減掛鉤政策獲取周轉指標，由此催生過度減少農村建設用地、農民被迫上樓等侵害農民權利的行為？這些都需要密切關注和進行政策實施過程的評估。
因此，政策的實施必須要以嚴格的引導規范和督查監管為基礎。首先，自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；其次，要利用信息平臺建立規范、公開、透明的項目審批監管機制，加緊制定完善負面清單、權力清單、責任清單，防止尋租行為發生，落實審批權責，將審批違規納入官員績效考核機制，建立嚴格規范地方政府審批權行使；同時，針對權限下放可能導致的具體問題配套針對性的督查和監管措施，建立農用地“數量+質量”的雙重農地評價和監督體系，確保占補平衡政策嚴格落實，持續強化國土督查對閑置低效土地問題的關注，發現違規問題及時督促糾正；最后，要進一步關注農民權利保護，結合各類社會監督機制監督政府行為，切實保障農民利益不受侵犯。
《決定》主要涉及兩方面內容，一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準；二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。另外，《決定》特別強調各省級單位政府要嚴格審查涉及永久基本農田等特殊用地的占用，要切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地。
i自然及時聯系中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授、著名土地問題專家嚴金明，邀請他對《決定》進行解讀，以饗讀者。
本文目錄分為五個方面：
一、政策背景：“變”和“放”
二、政策目標：“增效”而非“增量”
三、政策原則：“放權”而非“放松”
四、政策試點：“接得住”也要“管得好”
五、政策實施：“應對風險”和“加強監管”
以下是正文：
一：政策背景：“變”和“放”
《決定》立足世情、國情的深刻變化，貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議精神，呼應新修改的《土地管理法》，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。
以“變”迎接戰略機遇期。我國正處于百年未有之大變局的歷史進程中，國內外形勢正發生著深刻復雜的變化，我們面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有。當前，我們需要緊緊抓住戰略機遇期，改善營商環境，轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，促進產業發展，土地政策自然而然需要適應這種國內外客觀形勢的變化，為全面建成小康社會和實現現代化提供更好更快的支撐保障。
以“放”促進“放管服”改革。隨著國家治理體系和治理能力現代化水平提升的要求日益迫切，我國“放管服”改革也進入深化拓展期，自然資源管理推進簡政放權正是應時之需，從注重審批向完善監管和提供優質服務轉變，以便進一步從微觀管理事務中解脫出來，更多地向戰略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授權和委托省級政府用地審批權的改革也是順勢而為，以實現自然資源治理體系和治理能力現代化的新時代要求。
二：政策目標：“增效”而非“增量”
實際上，《決定》對相關審批權下放旨在“增效”。通過下放相關建設用地審批權，給省級地方政府更多的自主權，使其能夠因地制宜、因情施策，破解項目用地“落地難”、和“落地慢”問題，賦予地方政府更大的權利自主調整土地利用空間布局，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，讓項目落地速度滿足社會經濟發展要求，進而滿足改善營商環境、服務產業發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利于解決農村建設項目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農村土地利用低效浪費等問題，助推鄉村振興的進一步實現。
然而，“增效”并非“增量”，《決定》并未對建設用地規模“松綁”。《決定》對建設用地審批權的下放，是由于地區發展較快對土地審批速度要求提升，因而建設用地審批放權重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而非建設用地規模“增量”，并未對建設用地規模“松綁”。當前部分媒體對《決定》的解讀頗多偏誤，認為《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設用地規模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設用地指標數量增加”“土地供應將進入‘大寬松’時代”等的觀點都是對《決定》內容的錯誤解讀。實際上，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，實現土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。
三：政策原則：“放權”而非“放松”
客觀上講這次放權力度確實較大。永久基本農田以外的農用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準，同時部分地區率先獲得了以往只能經過國務院審批的“基本農田”用途調整的權力的試點。然而，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對于土地管理的要求并沒有放松。
對于十分珍惜、合理利用土地的原則沒有放松。賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進最為科學合理的土地利用，服務最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎設施用地保障、新產業新業態用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛生應急等公共事業用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產用地松綁”。
最嚴格的耕地保護制度和堅決守住耕地保護紅線的要求沒有放松。決定要求委托試點省份自然資源主管部門必須遵循嚴格保護耕地、節約集約用地的原則，按照法律政策規定及審查標準規范進行用地審查。按照持續加強改進最嚴格的耕地保護制度的要求，牢固樹立耕地數量、質量、生態三位一體保護理念，持續推進改革創新，著力建立規則明晰、嚴保嚴管、動態監管、責任追究的耕地保護監督機制，堅決守住耕地保護紅線。
對于國土空間規劃和空間用途管制的未來執行并沒有放松。首先，三條紅線沒有放松，用途管制的要求并沒有放松。生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，仍然是我國調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的三條紅線。其次，規劃建設用地總量調控沒有放松。當前，仍然從嚴從緊控制建設用地總量。如北京實行減量發展，嚴守建設用地規模底線，至2035年城鄉建設用地規模實現減量發展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路，為城市通過轉變土地利用方式促進城市發展轉型進行探索。
四：政策試點：“接得住”也要“管得好”
本次用地審批權改革確定的首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會選擇以上八個地區作為試點省份？首要原因在于，試點地區有迫切的改革需求，項目落地速度與經濟發展速度匹配訴求較高。八個省份大多為經濟社會發展速度較快省份，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環境承載壓力較大，部分項目落地速度難以滿足現實要求，改革后，這些地區有自主審批權限，有利于其調整農用地轉用和項目落地節奏，可以根據形勢變化及時調整用地計劃和布局，進一步優化土地利用的空間布局和數量結構。
其次，試點地區基礎條件較為突出。試點地區大多數經濟基礎較好，產業結構較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務的后續評估、監管的多維落實提供組織、資金、技術等各個方面的保障，同時，試點地區不同的經濟社會發展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產業發展和經濟社會變化的沖擊影響。
最后，本次試點也是對試點地區治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風險可能將在各個地區顯露，如何落實省級政府責任、調整審批節奏、把握審批要求、動態協調土地利用布局、統籌城鄉建設用地、確保實現耕地占補平衡、實現自我審查和監管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當地政府而言也是巨大的考驗。
五：政策實施：“應對風險”和“加強監管”
當然，任何政策的認知、擴散和實施都可能面臨諸多風險：首先，農用地轉為建設用地審批權利的下放，會不會在短期內造成城市周邊耕地占用速度加快，影響到耕地占補平衡“占一補一”、“占優補優”和“占水田補水田”的具體落實，在一定程度上加劇占而不補、占優補劣的出現？其次，審批權限下放會不會被社會誤讀為“集約節約利用不可行”“鼓勵省級中心城市擴張”“鼓勵土地財政”“鼓勵房地產業發展”，從而影響城市特別是省級中心城市在土地利用政策執行上擯棄“集約節約”的思路、回到“蔓延擴張”的老路？最后，在新增建設用地指標規模限定的情況下，地方政府會不會通過城鄉建設用地增減掛鉤政策獲取周轉指標，由此催生過度減少農村建設用地、農民被迫上樓等侵害農民權利的行為？這些都需要密切關注和進行政策實施過程的評估。
因此，政策的實施必須要以嚴格的引導規范和督查監管為基礎。首先，自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；其次，要利用信息平臺建立規范、公開、透明的項目審批監管機制，加緊制定完善負面清單、權力清單、責任清單，防止尋租行為發生，落實審批權責，將審批違規納入官員績效考核機制，建立嚴格規范地方政府審批權行使；同時，針對權限下放可能導致的具體問題配套針對性的督查和監管措施，建立農用地“數量+質量”的雙重農地評價和監督體系，確保占補平衡政策嚴格落實，持續強化國土督查對閑置低效土地問題的關注，發現違規問題及時督促糾正；最后，要進一步關注農民權利保護，結合各類社會監督機制監督政府行為，切實保障農民利益不受侵犯。
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